1. Adotar um roteiro nacional assente em acordos setoriais negociados da base para o topo (bottom-up), a fim de apoiar uma redução das emissões em tempo útil e de forma eficiente em termos de custos

Portugal definiu linhas de orientação claras a longo prazo para a sua transição energética através do Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050, da Lei de Bases do Clima e do Plano Nacional Energia e Clima (PNEC) 2030. O PNEC estabelece o compromisso de reduzir as emissões de GEE em 55 % até 2030 (face aos níveis de 2005) e de alcançar a neutralidade climática até 2045. Os progressos realizados são significativos, tendo as emissões diminuído 43 % em 2024, principalmente graças à descarbonização do fornecimento de eletricidade. Portugal está agora a entrar na fase intermédia da transição em que a continuação dos progressos dependerá cada vez mais da descarbonização dos setores de uso final cujas emissões se mantêm elevadas e onde as tendências de declínio estrutural ainda não se concretizaram.

Para manter a trajetória de cumprimento das suas metas, Portugal precisa de concretizar as suas ambições estratégicas através de um roteiro nacional coerente e coordenado, como o Roteiro para a Neutralidade Carbónica cuja revisão está a decorrer em 2026. Embora o PNEC estabeleça objetivos claros, as vias para os alcançar estão dispersas por inúmeras estratégias, reformas regulatórias e programas de financiamento. Esta fragmentação dificulta a articulação entre o planeamento do investimento, o desenvolvimento das infraestruturas, as necessidades de mão de obra e os incentivos aos consumidores. Um roteiro nacional permitiria integrar esses esforços, aumentar a transparência e proporcionar clareza e orientações às autoridades, à indústria e aos consumidores.

O roteiro deve assentar em acordos setoriais negociados da base para o topo (bottom-up) e desenvolvidos em estreita colaboração com a indústria, as autarquias locais e as associações sindicais e de consumidores, de modo a assegurar que a trajetória de cada setor contempla os obstáculos à aplicação prática, a maturidade tecnológica e a relação custo-eficácia. Esta abordagem também permitiria calendarizar as medidas a adotar nos setores da eletricidade, dos edifícios, dos transportes e da indústria, bem como apoiar medidas orientadas para domínios menos avançados e promover uma apropriação partilhada da transição.

Um roteiro bem definido proporcionaria a previsibilidade necessária para o investimento, ajudaria a evitar constrangimentos nas cadeias de abastecimento e ao nível das competências da mão de obra, além de garantir que as metas que Portugal estabeleceu para 2030 e 2045 continuam a ser exequíveis. O ponto de partida deste esforço poderia ser a revisão em curso do Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050, sob a alçada da Agência Portuguesa do Ambiente, que constitui uma oportunidade para integrar as trajetórias setoriais num quadro nacional coerente.

2. Garantir uma transição energética justa e eficaz através da capacitação dos grupos mais afetados pela transição e que são essenciais para a sua concretização

Tendo em conta as recomendações da AIE para uma transição centrada nas pessoas, que dão ênfase à equidade, à inclusão e à participação ativa, a transição energética de Portugal irá depender da capacitação dos grupos mais afetados pela transição e que são essenciais para a sua concretização. Estão a ser adotadas medidas ao abrigo do Fundo para uma Transição Justa e no âmbito da implementação do Plano Social para o Clima, que foi objeto de uma consulta pública nacional em 2025. Muitas famílias enfrentam obstáculos financeiros e estruturais devido às elevadas taxas de pobreza energética, sendo certo que as suas decisões em matéria de renovação, aquecimento, mobilidade e produção local de energia são também fundamentais para promover a mudança.

Para evitar o agravamento das desigualdades e manter a aceitação social, é fundamental garantir que os apoios públicos habilitem as famílias de baixos rendimentos a participar na transição, através da melhoria do acesso à renovação de edifícios, a sistemas de aquecimento limpos, a eletrodomésticos eficientes, a energia solar fotovoltaica descentralizada, a baterias a jusante do contador, a veículos elétricos e opções de carregamento, bem como à mobilidade a preços acessíveis.

As mudanças estruturais no sistema energético também afetarão os trabalhadores e as regiões com ligação às cadeias de abastecimento de combustíveis fósseis. O setor do gás natural em Portugal já enfrenta um decréscimo da procura e, a longo prazo, o setor do petróleo seguirá uma trajetória semelhante. Os trabalhadores destes setores possuem competências técnicas e de apoio ao cliente que podem ser úteis para a eletrificação, a renovação de edifícios e as indústrias emergentes de energias limpas, mas serão necessárias estratégias claras de requalificação e reafetação destes trabalhadores.

A adoção de medidas específicas de emprego, programas de qualificação da força de trabalho e apoios regionais será uma forma de assegurar que estes trabalhadores beneficiem das oportunidades criadas pela transição energética. A experiência dos casos recentes de transição industrial em Portugal, nomeadamente o encerramento da refinaria de Matosinhos e a desativação de centrais a carvão, sublinha a importância de um planeamento precoce, de apoio regional coordenado e de orientações claras para a reafetação da mão de obra.

O cumprimento dos objetivos de Portugal em matéria de clima e energia dependerá em grande medida da capacidade de implementação das instituições. As autarquias locais, as agências regionais, as entidades reguladoras e os organismos públicos enfrentam uma carga de trabalho crescente relacionada com a gestão de subsídios, processos de licenciamento, programas de renovação, o planeamento da rede e a evolução da regulamentação do mercado. Muitas destas instituições referem a existência de limitações em termos de recursos e competências que causam atrasos na execução e lentidão na concretização dos investimentos. Será fundamental reforçar a capacidade institucional, melhorar as competências técnicas e assegurar a afetação de pessoal suficiente para que os programas de energias limpas possam alcançar as famílias e as empresas em todas as regiões e a transição possa avançar à escala e ao ritmo necessários.

3. Garantir que os preços da eletricidade reflitam o custo do fornecimento, de modo a que os consumidores possam beneficiar plenamente da eletrificação, protegendo ao mesmo tempo as famílias vulneráveis e de baixos rendimentos

A transparência dos sinais de preço das tarifas de eletricidade é fundamental para a transição energética em Portugal. Caberá às famílias, às pequenas e médias empresas e à indústria tomar muitas das decisões que impulsionam a eletrificação, nomeadamente a substituição de equipamento a combustíveis fósseis por bombas de calor, a aquisição de veículos elétricos e de eletrodomésticos eficientes, bem como o investimento na eletrificação industrial. Estas escolhas dependem em larga medida dos custos operacionais e dos períodos de recuperação do investimento.

Os preços da eletricidade em Portugal incluem atualmente inúmeras taxas não relacionadas com a energia nem com a rede, entre as quais o custo de subsídios antigos, as contribuições para a eficiência energética, o financiamento da tarifa social, a redução do défice tarifário, os custos do mecanismo de convergência tarifária dos Açores e da Madeira, a taxa de exploração da Direção-Geral de Energia e Geologia, a contribuição extraordinária sobre o setor energético (CESE), bem como a contribuição para o audiovisual.

Os custos de interesse económico geral devem ser suportados pelo Orçamento Geral do Estado com compromissos plurianuais claros, enquanto as taxas de carácter temporário ou distorcivo devem ser abolidas. Esta medida permitiria acelerar a eletrificação, proporcionando tarifas de eletricidade que reflitam os custos e garantindo, ao mesmo tempo, um apoio contínuo a programas essenciais. Uma melhor diferenciação dos sinais de preço por período horário reforçaria a viabilidade económica dos painéis fotovoltaicos e das baterias, do carregamento inteligente de veículos elétricos, das bombas de calor, dos recursos energéticos descentralizados e da resposta do lado da procura. Deste modo, os consumidores poderiam participar na transição, contribuindo para o aumento das quotas de energias renováveis e da flexibilidade da rede e reduzindo, simultaneamente, o valor da fatura de eletricidade.

O reforço dos sinais de preço deve andar de mãos dadas com a manutenção de tarifas acessíveis, considerando os níveis relativamente elevados de pobreza energética em Portugal. A tarifa social em Portugal garante descontos significativos a famílias de baixos rendimentos elegíveis. No entanto, o número de beneficiários tem permanecido estável, o que indica que os descontos tarifários, por si só, não são suficientes para fazer face aos desafios estruturais da acessibilidade. O apoio da tarifa social deve ser associado a limiares de consumo (kWh) e financiado pelo Orçamento Geral do Estado. Além disso, a tarifa regulada deve ser eliminada de forma progressiva e irreversível, a fim de promover a transparência dos preços e incentivar um consumo eficiente. Será igualmente fundamental adotar medidas complementares de apoio à renovação profunda dos edifícios, à compra de eletrodomésticos mais eficientes e ao acesso à mobilidade ecológica, de modo a garantir que as famílias de baixos rendimentos possam beneficiar plenamente da transição enquanto os sinais de preço vão melhorando.

4. Acelerar a eletrificação do setor dos transportes, dando prioridade a apoios para a aquisição de veículos elétricos usados, à expansão da rede urbana de carregamento e a novas medidas para aumentar a transferência modal

A aquisição de veículos elétricos encontra-se em rápida expansão em Portugal, graças ao regime fiscal favorável e a uma rede bem desenvolvida de estações de carregamento ao longo dos principais corredores de transporte. Em 2025, os veículos elétricos representaram 38 % das matrículas de veículos novos, uma taxa superior à média da UE. A política de transportes públicos também foi bem-sucedida na implementação de programas de redução das tarifas de transporte e na expansão dos serviços. Contudo, ainda subsistem grandes desafios. O petróleo representou 92 % do consumo total de energia final no setor dos transportes em 2024, sendo que o transporte rodoviário continua a predominar e o parque automóvel é bastante envelhecido e ineficiente. Os transportes são a principal fonte de emissões de gases com efeito de estufa associados à energia em Portugal (54 % em 2024), e a procura de petróleo para fins de transporte continua a aumentar.

A forma mais sustentável de Portugal reduzir o consumo de petróleo e as emissões passa pela transferência modal do automóvel particular para os transportes públicos, a ferrovia, as deslocações a pé e de bicicleta. Contrariamente à substituição tecnológica ao nível do parque automóvel, a transferência modal resulta numa redução estrutural da procura de energia, baixando o consumo de petróleo e a necessidade de investimentos avultados na modernização da rede elétrica. Por outro lado, a eletrificação dos veículos particulares permanece fundamental para descarbonizar o grande volume de deslocações que continuará a depender do transporte rodoviário. Para alcançar esta transferência modal será necessária uma mudança de comportamento sustentada, apoiada por políticas que promovam os transportes públicos e as deslocações a pé e de bicicleta como uma alternativa conveniente, acessível e atrativa à utilização do automóvel particular.

A política de veículos elétricos deve refletir melhor o poder de compra limitado e a estrutura do mercado automóvel em Portugal, onde os veículos usados representam cerca de 80 % das vendas. A introdução de um subsídio para a aquisição de veículos elétricos usados destinado às famílias de baixos rendimentos permitiria reduzir a idade média do parque automóvel e as emissões. Os beneficiários prioritários deste subsídio devem incluir os motoristas profissionais e as pequenas e médias empresas, a fim de garantir que os escassos recursos públicos cheguem às pessoas que mais precisam de apoio financeiro e cujo potencial de redução de emissões é maior.

A expansão da infraestrutura de carregamento deve dar prioridade aos postos de carregamento de baixa tensão nas zonas urbanas, onde muitas famílias estacionam os seus carros na rua e não podem instalar carregadores privados, tendo em especial atenção as famílias de baixos rendimentos. Uma maior disponibilidade de postos de carregamento nos parques de estacionamento junto às interfaces de transportes públicos contribuiria para uma melhor integração dos transportes públicos com a utilização de veículos elétricos.

O transporte ferroviário de mercadorias também proporciona vantagens significativas em termos de eficiência e redução das emissões, pelo que Portugal deve envidar maiores esforços para transferir o transporte de mercadorias da frota de camiões a gasóleo para a sua rede ferroviária altamente eletrificada. A transferência modal deverá manter‑se como um pilar central da política de transportes. O planeamento urbano e regional deve garantir o acesso equitativo a opções de mobilidade ativa, a transportes públicos fiáveis e a preços acessíveis, bem como à rede nacional de alta velocidade para que todos os cidadãos possam beneficiar de uma mobilidade mais ecológica e mais eficiente.

5. Definir uma estratégia de descarbonização industrial com trajetórias de redução das emissões dos subsetores, que identifique medidas direcionadas para a mobilização de investimento e o reforço da competitividade

As emissões da indústria portuguesa mantêm‑se praticamente inalteradas há mais de uma década, mesmo com o aumento das ambições climáticas nacionais. O setor enfrenta agora duas transições em simultâneo. Por um lado, as instalações industriais existentes têm de reduzir rapidamente as emissões para cumprir as metas de 2030 e, por outro, a indústria tem de posicionar-se de forma competitiva nas cadeias de valor mundiais que estão em transição para as tecnologias limpas e para uma produção hipocarbónica. Estas pressões surgem numa altura em que as medidas de eletrificação e eficiência continuam a apresentar disparidades entre subsetores e em que muitas indústrias portuguesas, especialmente pequenas e médias empresas (PME), enfrentam condicionalismos estruturais em termos de escala, competências e acesso a financiamento.

Uma estratégia clara de descarbonização industrial baseada na futura Estratégia Industrial Verde, que se encontra em fase de elaboração e deverá estar concluída no primeiro semestre de 2026, poderá fornecer as orientações necessárias, estabelecendo trajetórias de redução das emissões dos subsetores que reflitam a base industrial diversificada de Portugal, bem como identificando áreas que requerem medidas adicionais em matéria política, regulatória ou financeira.

As formas de utilização dos combustíveis, do calor e das matérias-primas variam muito entre processos industriais, pelo que é necessário adaptar as trajetórias de descarbonização aos diferentes subsetores. A eletrificação e a eficiência energética devem manter-se como prioridade principal na maioria dos subsetores, com o apoio de uma aplicação reforçada do programa de auditorias energéticas no âmbito do Sistema de Gestão dos Consumos Intensivos de Energia e de medidas específicas destinadas às PME e à inovação.

Ao mesmo tempo, Portugal tem a oportunidade de criar novas cadeias de valor em torno das tecnologias limpas. O recente investimento da Bosch na produção de bombas de calor domésticas ilustra como os sinais de estabilidade da procura e os programas de formação da força de trabalho podem consolidar a capacidade de produção e criar emprego qualificado. A experiência internacional, nomeadamente a rápida expansão da produção de bombas de calor na Polónia, mostra como a estabilidade das políticas e sinais de mercado fortes podem acelerar este processo. No âmbito da implementação do Plano de Ação para o Biometano, é necessário definir objetivos mais claros que orientem os setores difíceis de descarbonizar na transição rumo ao abandono do gás natural.

Uma estratégia nacional de descarbonização industrial com trajetórias setoriais da base para o topo (bottom-up) e medidas específicas permitiria apoiar o investimento, reforçar a competitividade e garantir que a indústria possa desempenhar um papel mais importante na transição energética de Portugal.

6. Acelerar as renovações profundas do edificado através de uma rede abrangente de balcões únicos, um programa de certificados brancos e apoios destinados às pessoas mais carenciadas

As emissões de gases com efeito de estufa no setor dos edifícios em Portugal são relativamente baixas, o que se deve ao elevado nível de eletrificação. Ainda assim, o edificado continua a estar no centro dos objetivos de transição energética e política social de Portugal. Grande parte do parque habitacional está envelhecido e é ineficiente. As elevadas taxas de pobreza energética implicam que muitas famílias vivem com baixo conforto térmico, pagam faturas elevadas e dificilmente conseguem investir em obras de melhoria. As renovações profundas são fundamentais não só para reduzir as emissões mas também para melhorar o conforto, erradicar a pobreza energética e garantir uma eletrificação eficiente.

Todavia, os progressos continuam a ser limitados. Portugal tem inúmeros programas de apoio à eficiência dos edifícios, mas estes são fragmentados, complexos do ponto de vista administrativo e concentram-se, muitas vezes, em medidas isoladas em vez de renovações profundas. Se bem que a aquisição de bombas de calor esteja a aumentar, as poupanças de energia irão depender da combinação destes equipamentos com renovações profundas que melhorem o isolamento térmico das habitações.

Para acelerar as renovações profundas, Portugal deve reforçar e alargar a sua rede de balcões únicos para que estes possam prestar um apoio abrangente à renovação energética. Este apoio inclui a gestão de todo o processo, desde a avaliação inicial à execução dos projetos, passando pelo licenciamento, o acesso a apoio financeiro, a seleção dos empreiteiros e o controlo de qualidade. O modelo da Irlanda mostra que balcões únicos dotados de recursos adequados, apoiados por estratégias sólidas de comunicação e sensibilização, podem impulsionar renovações profundas em grande escala enquanto criam emprego local qualificado em todas as regiões.

Portugal deve também criar um programa alargado de certificados brancos, que recompense os fornecedores de energia, as empresas de serviços energéticos, as comunidades de energia, as pequenas e médias empresas e os consumidores por melhorias comprovadas da eficiência energética. Exemplos de sucesso, como os programas realizados em Itália e na Polónia, demonstram que os certificados brancos conseguem mobilizar capital privado e promover a renovação em grande escala. Portugal deve explorar igualmente a cooperação com a Espanha no sentido de desenvolver um mercado ibérico de certificados brancos, que permita a ambos os países beneficiar de uma aplicação em maior escala e mais eficiente do programa.

Tendo em conta os persistentes desafios associados à pobreza energética em Portugal, o apoio público às renovações profundas deve ser destinado às famílias de rendimentos médios e baixos e à habitação social. A conjugação de todas estas medidas transformaria o desafio da renovação numa pedra angular do progresso social, económico e climático e garantiria que todas as pessoas pudessem beneficiar plenamente da transição energética em Portugal.

7. Criar mecanismos integrados de remuneração e planeamento do sistema energético que apoiem a segurança energética durante a fase intermédia da transição

Portugal está a entrar na fase intermédia da transição em que as redes de eletricidade e de gás estão a evoluir em direções opostas. Para alcançar as metas climáticas, é necessário expandir, com celeridade e em paralelo, a produção renovável, a flexibilidade e a capacidade da rede, bem como a eletrificação generalizada da economia. Por outro lado, a procura de gás natural está a diminuir muito mais depressa do que o previsto, tendo atingido em 2024 um nível que o operador da rede de transporte de gás só perspetivava para 2035. Este rápido decréscimo concentra-se sobretudo no setor elétrico, onde as turbinas a gás de ciclo combinado estão a ser relegadas para segundo plano (com redução da atividade) devido ao forte crescimento da energia solar fotovoltaica e da produção sustentada de energia hidroelétrica e eólica, mas é provável que, com o aumento das instalações de bombas de calor e das pressões de competitividade a favor da eletrificação, os edifícios e a indústria venham também a conhecer uma redução estrutural da procura de gás natural.

Apesar de serem fundamentais para o cumprimento das metas climáticas, estas tendências colocam desafios ao setor do gás, como a manutenção do funcionamento fiável com um volume de produção em decréscimo, a garantia de uma recuperação justa dos custos com uma base de clientes cada vez mais reduzida e a preparação das etapas de desativação da rede. A produção de eletricidade a gás natural, ainda que limitada, continuará a desempenhar um papel importante na garantia da segurança do fornecimento de eletricidade enquanto os recursos flexíveis, como o armazenamento e a resposta do lado da procura, não estiverem suficientemente desenvolvidos.

A gestão desta transição requer uma abordagem de planeamento integrado envolvendo a Direção-Geral de Energia e Geologia, os operadores da rede de eletricidade e de gás e a ERSE. Os planos de desenvolvimento das redes de eletricidade e gás natural devem ser claramente interligados e alinhados com as metas climáticas, bem como refletir o ritmo cada vez mais acelerado da mudança e a incerteza em torno da procura futura. Exigem-se estruturas de planeamento adaptáveis que garantam que as decisões de investimento possam ser ajustadas em função da evolução das condições da rede.

Os regimes remuneratórios também carecem de atualização: no caso da eletricidade, para apoiar a necessária expansão da capacidade da rede e, ao mesmo tempo, reforçar a eficiência, a digitalização e a integração de soluções de flexibilidade; no caso do gás, para assegurar uma recuperação previsível dos custos durante o declínio controlado, minimizando, simultaneamente, o risco de ativos irrecuperáveis. Seria importante avaliar o papel potencial do biometano e do hidrogénio eletrolítico, tendo por base volumes realistas, a concentração geográfica e opções de fornecimento eficientes em termos de custos, reconhecendo embora que estes recursos serão provavelmente utilizados em aplicações específicas e não de forma generalizada ao nível da rede.

Um quadro de planeamento e remuneração coerente ajudará a manter a segurança energética, a orientar o investimento para trajetórias de menor custo e a garantir que ambas as redes evoluam de forma coordenada e sustentável do ponto de vista financeiro durante a fase intermédia da transição em Portugal. A abordagem de planeamento integrado também deve reconhecer as competências técnicas existentes no setor do gás e contemplar as necessidades de planeamento e requalificação da mão de obra, a fim de promover uma transição justa e ordenada para uma economia baseada em energias limpas.

8. Adotar um planeamento proativo da rede, de modo a manter o crescimento da produção de energias renováveis, da eletrificação e dos recursos energéticos descentralizados

Para cumprir as suas metas em matéria de clima e energia, Portugal precisa de manter um crescimento rápido da produção renovável, acelerar a eletrificação dos transportes, da indústria e dos edifícios e expandir os recursos energéticos descentralizados. Contudo, a capacidade e a flexibilidade da rede não estão a acompanhar este ritmo, verificando-se o surgimento de constrangimentos tanto na rede de transporte como na rede de distribuição que já estão a afetar os prazos de ligação à rede do lado da produção e da procura. Se, por um lado, o rápido crescimento da produção descentralizada de energia solar fotovoltaica, de níveis insignificantes em 2015 para 3,1 GW no início de 2026, está a redefinir as necessidades das redes locais, por outro, a eletrificação irá exercer uma pressão adicional sobre a rede elétrica. Sem um quadro de planeamento mais proativo e orientado para o futuro, Portugal corre o risco de abrandar a implantação das energias renováveis e de sofrer crescentes cortes de fornecimento de energia (curtailment) e atrasos na eletrificação, o que poderá encarecer e dificultar o cumprimento das suas metas em matéria de clima e energia.

A experiência internacional mostra quão rapidamente os condicionalismos da rede podem limitar não só a expansão da produção renovável como a eletrificação dos consumos finais, mas também apresenta formas de solucionar esta situação com respostas políticas decisivas. Um exemplo paradigmático é o dos Países Baixos: na sequência do grave congestionamento causado pela rápida eletrificação e expansão das energias renováveis, os operadores da rede adotaram uma gestão proativa dos congestionamentos, com a publicação de dados transparentes, sinais de localização claros e filas de espera para ligação à rede baseadas na prontidão, bem como reformas regulatórias que permitem alternativas sem fios e recursos flexíveis. É possível retirar lições semelhantes das zonas competitivas de energia renovável do Texas e das zonas de energias renováveis da Austrália, que em ambos os casos potenciaram o desenvolvimento das energias renováveis em grande escala através da antecipação do investimento na rede de transporte e da reforma do regime de licenciamento.

Portugal tem agora uma excelente oportunidade de seguir estes exemplos. Este processo, que já começou com a identificação de Zonas de Aceleração da Implantação de Energias Renováveis (ZAER), tem de avançar rapidamente para que as ZAER possam apoiar efetivamente um planeamento da rede mais alicerçado em informações geográficas e simplificar o licenciamento. Portugal também necessita de reformas mais amplas com vista a um planeamento verdadeiramente proativo da rede.

Estas passam por reforçar a coordenação entre o operador da rede de transporte e os operadores das redes de distribuição, por publicar informações mais pormenorizadas sobre os condicionalismos da rede e por assegurar que o planeamento contempla soluções de flexibilidade a par do reforço convencional da rede elétrica. Um quadro de planeamento da rede proativo, transparente e adaptável ajudará Portugal a integrar a produção de energias renováveis ao ritmo necessário, facilitará a eletrificação e a expansão dos recursos energéticos descentralizados e reduzirá o risco de congestionamentos persistentes nas redes de transporte e distribuição.

9. Elaborar um roteiro para a flexibilidade da rede elétrica com base em cenários e alargar as soluções baseadas no mercado e tecnologicamente neutras a todos os serviços auxiliares

Portugal deve elaborar um roteiro abrangente para a flexibilidade que quantifique as necessidades futuras em termos de capacidade de armazenamento, capacidade de variação da potência, resposta à frequência em diferentes intervalos, inércia e manutenção da tensão até 2030, 2035 e 2050. Este roteiro deve basear-se em vários cenários realistas que vão além do Plano Nacional Energia e Clima e testem a sensibilidade a variáveis como o ritmo de implantação das energias renováveis (atrasos ou aceleração), o crescimento da procura (eletrolisadores, data centres, veículos elétricos, bombas de calor), a evolução dos custos da tecnologia e a variabilidade climática que afeta a produção hidroelétrica e renovável. O roteiro deve identificar combinações de recursos eficientes em termos de custos, definir trajetórias de implantação para diferentes tecnologias de flexibilidade e calendarizar as reformas regulatórias e de mercado, a fim de permitir uma expansão atempada. Convém também que o roteiro seja articulado com a avaliação da flexibilidade da rede elétrica nacional prevista para 2026 e a Estratégia Nacional para o Armazenamento de Energia 2026-2050.

A contratação pública baseada no mercado deve ser alargada a todos os serviços auxiliares. Em diversos países, a criação de mercados para estes serviços revelou-se eficaz na promoção da concorrência e na redução dos custos. No mercado de eletricidade da Austrália, os custos dos serviços auxiliares de frequência caíram mais de 50 % entre 2019 e 2024, em resultado da intensificação da concorrência impulsionada pela crescente capacidade de armazenamento em baterias. Também na Alemanha, a utilização de baterias tem contribuído para a redução dos custos da reserva de regulação secundária.

Portugal deve instituir um sistema baseado no mercado e tecnologicamente neutro para a contratação de serviços de reserva de contenção da frequência (FCR, atualmente obrigatórios e não remunerados), de reserva de restabelecimento da frequência com ativação automática (aFRR, atualmente fora do mercado), de reserva rápida de restabelecimento da frequência, de inércia sintética e de controlo da tensão, quando possível. No caso de serviços com um número limitado de fornecedores ou elevados requisitos técnicos (como o arranque autónomo ou determinadas aplicações de manutenção da tensão), a celebração de contratos bilaterais pode continuar a ser adequada, mas a contratação deve, ainda assim, ser competitiva e transparente. Uma co-otimização em tempo real dos mercados da energia e dos serviços auxiliares permitiria uma maior eficiência, mas exige uma coordenação mais ampla a nível europeu.

A eliminação das barreiras à participação é fundamental para aumentar a flexibilidade. Portugal deve eliminar os requisitos de simetria dos concursos para serviços de FCR e aFRR, que impedem as baterias e outras tecnologias de fornecer uma resposta assimétrica a mais baixo custo. Importa finalizar o quadro regulatório relativo aos agregadores, a fim de permitir a participação dos recursos energéticos descentralizados e da resposta do lado da procura. A existência de regras claras para a acumulação de valor (value stacking) entre os mercados da energia, dos serviços de regulação e dos serviços auxiliares permitirá otimizar as receitas dos recursos através da prestação de múltiplos serviços. Uma duração mais longa (entre três e cinco anos) dos contratos de serviços de flexibilidade proporcionará segurança para o investimento em soluções com elevada intensidade de capital.

O reforço da transparência dos contratos a prazo e dos contratos de aquisição de energia contribuirá para o desenvolvimento do mercado. Os códigos de rede devem obrigar as novas centrais de energias renováveis a partir de um certo limiar de capacidade (p. ex., acima de 1 MW) a prestar serviços de flexibilidade, devidamente compensados pelo mercado. Estas reformas irão reforçar os sinais de investimento, permitir uma rápida expansão de diversos recursos de flexibilidade e apoiar um processo seguro de abandono progressivo da produção de eletricidade a gás natural, mantendo simultaneamente a fiabilidade da rede.

Um roteiro para a flexibilidade da rede elétrica com base em cenários permitiria a Portugal quantificar as suas necessidades de flexibilidade, avaliar a combinação de opções de flexibilidade mais eficiente em termos de custos e definir um calendário claro de reformas regulatórias e de mercado. Este roteiro pode ser elaborado em estreita articulação com a avaliação da flexibilidade da rede elétrica nacional que Portugal pretende realizar em 2026. O alargamento da contratação baseada no mercado e tecnologicamente neutra a todos os serviços auxiliares será fundamental para cumprir o roteiro, reforçar os sinais de investimento e garantir uma expansão atempada dos recursos de flexibilidade que permita apoiar um abandono seguro e ao menor custo possível da produção de eletricidade a gás natural.

10. Se as avaliações da adequação dos recursos revelarem essa necessidade, implementar um mecanismo de capacidade tecnologicamente neutro para garantir a segurança do fornecimento de eletricidade de forma eficiente em termos de custos

Portugal alcançou progressos consideráveis na descarbonização do seu sistema elétrico, graças ao rápido crescimento da energia solar fotovoltaica e ao contributo sustentado da produção eólica e hidroelétrica. Contudo, estes progressos aumentam o risco de a produção de eletricidade a gás natural deixar de ser rentável e ser abandonada antes de existirem recursos de flexibilidade alternativos suficientes para garantir a segurança da rede.

Com a redução das horas de funcionamento das turbinas a gás de ciclo combinado, a rede passará a depender cada vez mais do armazenamento, da resposta do lado da procura e de outros recursos flexíveis cujo desenvolvimento ainda se encontra numa fase inicial. Para garantir uma transição segura é, por isso, necessário realizar uma avaliação clara e baseada em factos, de modo a aferir se Portugal conseguirá satisfazer as futuras necessidades de adequação através de reformas nos mercados existentes e de um melhor planeamento da rede, ou se também será necessário introduzir um mecanismo de remuneração da capacidade (MRC).

De acordo com as regras do mercado da eletricidade da UE, apenas é permitido introduzir um mecanismo de remuneração da capacidade se as avaliações da adequação dos recursos demonstrarem a existência de um risco efetivo para a segurança do abastecimento que não é passível de ser mitigado através de reformas nos mercados da energia, na exploração da rede e na oferta de flexibilidade. O mecanismo deve ter objetivos claros e uma finalidade concreta, visando necessidades de adequação específicas e preservando, ao mesmo tempo, a eficiência do mercado. Caso se confirme a necessidade e viabilidade de introduzir um MRC, será importante ponderar se uma reserva estratégica, destinada à contenção temporária de uma capacidade específica, poderá dar resposta a insuficiências no curto prazo enquanto se aguarda a expansão do armazenamento e da resposta do lado da procura, ou se serão necessários mecanismos mais abrangentes, como um mercado de capacidade com leilões regulares, para responder a problemas persistentes, ou se poderá ser adequada uma combinação de ambas as abordagens.

A neutralidade tecnológica garante eficiência em termos de custos, apoiando ao mesmo tempo a transição energética. Nos termos do artigo 22.º do Regulamento (UE) 2019/943, os mecanismos de capacidade devem ser abertos à participação de todos os recursos suscetíveis de assegurar o desempenho técnico necessário, incluindo o armazenamento de energia e a gestão do lado da procura. Os mecanismos neutros em termos tecnológicos e baseados na concorrência permitem que os mercados identifiquem a combinação de recursos com o menor custo, sendo que, em muitos casos, as baterias e a resposta do lado da procura garantem a adequação a um custo mais baixo do que a produção termoelétrica, além de oferecerem benefícios adicionais em termos de flexibilidade.

O mecanismo deve incentivar a expansão de novos recursos flexíveis em vez de manter a produção de eletricidade a gás natural para além do estritamente necessário para garantir a segurança, assegurando que a remuneração da capacidade seja meramente complementar e não substitutiva das receitas do mercado da energia. Constituem exemplos internacionais a Irlanda, cujos leilões de capacidade neutros em termos de tecnologia garantem a concorrência equitativa entre diversos recursos e mantêm a segurança através de uma taxa de penetração instantânea da produção renovável superior a 90 %, e o Reino Unido, cuja reforma do mercado de capacidade demonstra o valor da existência de regras claras de elegibilidade e da disponibilidade para a adaptação.

Os mecanismos baseados no volume promovem a concorrência e a formação de preços transparentes, enquanto a coordenação através do MIBEL oferece potenciais ganhos de eficiência. A remuneração deve estar vinculada à disponibilidade efetiva durante os picos da rede, com penalizações adequadas em caso de incumprimento. Além disso, uma reavaliação regular garante a adaptação à evolução da implantação das energias renováveis, das novas capacidades de armazenamento e dos padrões de procura.

Por último, tendo em conta o Mercado Ibérico de Eletricidade e a conclusão da Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) de que a coordenação transfronteiriça poderá reduzir as necessidades de capacidade, Portugal deve considerar a criação de grupos de trabalho conjuntos com a Espanha para explorar oportunidades de harmonização no que diz respeito à conceção do mecanismo e à elegibilidade dos recursos, reconhecendo embora que o avanço da Espanha na implementação poderá limitar a harmonização plena.